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《民辦教育促進法》修訂在即 ,到底二審中在爭論些什麽 ?

2016-09-05


“選擇營利早死 ,選擇非營利晚死 ,早晚都是死 。”自《民辦教育促進法》修正案草案裏的分類管理方案出台後 ,民辦教育界就流傳著這樣一種擔憂和糾結 。

在2015年8月以前 ,這個擔憂不存在 ,民辦教育界憂慮的是如何讓民辦學校的營利“合法”。

之前 ,按照2003年施行的《民辦教育促進法》(簡稱《民促法》 ,下同) ,民辦教育事業屬於公益性事業 ,民辦學校的舉辦者不能以營利為目的 。不過 ,在具體的條文裏 ,關於“營利”也開了一個小口 ,即允許民辦學校在扣除辦學成本 、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需的費用後 ,出資人可以從辦學結餘中取得合理回報 。隻是 ,這個“回報”的名義是“獎勵” ,而非“營利” 。

但隨著民辦教育事業的發展壯大,這項關於“合理回報”的規定已經不符合民辦學校實際的發展需求 。事實上 ,大多數民辦學校的舉辦者都是投資辦學 ,想要通過辦學獲得回報 。但現行的《民促法》沒有從法律層麵承認民辦學校營利的合法性 。另一方麵 ,政府有關部門和一些社會輿論也嚴重不認同民辦學校定性為非營利組織的同時 ,還要獲取“合理回報”的製度設計 。

對民辦學校實行分類管理的呼聲由此再次進入政策視野 。2010年 ,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出要積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理 。之後 ,2016年 ,國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要裏明確提出建立分類管理 、差異化扶持的政策體係 ,鼓勵社會力量和民間資本提供多樣化教育服務 。分類管理已經進入國家教育發展規劃並開展了相應的政策設計 。

2016年1月7日 ,《民辦教育促進法》修正案草案二次審議稿公布 ,民辦學校的分類標準出台 ,民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校 。

這也意味著 ,舉辦者想獲得回報的民辦學校將可以合法地營利了 。

一直以來困擾民辦學校的“身份”困境出現了轉機 。但民辦教育界的憂慮卻仍然未止 ,二審稿激起了更多的爭論 。

    兩分法還是三分法 ?

有人提出從保護民辦學校舉辦者產權考慮 ,應該對民辦學校按捐資 、出資和投資來分類 。

反對者認為 ,捐資 、出資和投資的分類違背了法製統一原則 。出資的民辦學校將麵臨財政和稅收執行層麵的障礙 。

民辦學校分類管理的分類標準一直備受關注 ,業界 、學界對此也有頗多爭論。

在今年年初的《民促法》修正案草案二審稿的專家谘詢會上 ,有人提出對民辦學校按捐資 、出資和投資的三分法進行分類管理 。 

按照三分法 ,捐資的民辦學校完全非營利 ,享受與公立校同等的政策優惠 ,投資的民辦學校允許營利 ,而出資的民辦學校則介於兩者之間 ,學校在運營期間可以取得合理回報 ,停止辦學清算資產時 ,返還給出資人原始資產 。

這個分類方案最初由浙江省提出 ,目的是為了避免讓民辦學校舉辦者兩手空空 ,既不能營利又無法拿回原始資產 ,挫傷舉辦者的辦學積極性 。與此相對的現實是 ,2002年 ,《民促法》立法調研期間 ,全國人大就發現大部分民辦學校的舉辦者想獲得經濟利益 。

從保護民辦學校舉辦者的財產權方麵考慮 ,三分法擁有一定的民意基礎 。

浙江大學民辦教育研究中心主任吳華當時也參加年初的谘詢會 。但他卻表達了與其一貫立場相反的觀點 。

“三分法看起來是為出資人提供了一定的產權保障 ,但在《教育法》通過修訂以後 ,再繼續談三分法已經沒有意義了。”吳華認為 ,教育法完成修訂以後 ,營利性的民辦學校一定會出現 。

通過修訂的《教育法》將原第二十五條第三款修改為第二十六條第四款“以財政性經費 、捐贈資產舉辦或參與舉辦的學校及其他教育機構不得設立為營利性組織” 。條文的限定條件之外 ,營利性民辦學校沒有被禁止 。

在吳華看來 ,三分法中的出資民辦學校在財政和稅收方麵將麵臨一個尷尬的境地 。“財政和稅務部門在考慮政策優惠時,隻會考慮符合它的標準 ,而出資是排不上的 。”吳華進一步解釋 ,財政扶持是地方出錢 ,觀念上一定有先後順序 ,首先是公辦學校 ,出資的民辦學校即便按三分法納入非營利,但因為經營期間可以拿回報 ,不是地方政府觀念上通常理解的非營利 ,所以在財政扶持方麵 ,這類學校一定會排在後麵 。

除政策執行層麵三分法下中間狀態的民辦學校可能遭遇觀念歧視外 ,在法理上 ,吳華也認為三分法已經不合適 。“鴨脖體育app有一個法製統一原則 ,對於同樣一件事 ,法律內部不能造成相互衝突的解釋 。”吳華介紹 ,財政部 、國家稅務總局已經有了針對民辦非企業(包含通常理解的非營利組織)的會計製度 、所得稅等相應規定 。如果采用三分法 ,中間狀態(出資)的民辦學校或者與已有的規定有衝突 ,或者找不到對應的法規 。

“再討論分類標準已經沒有實際意義了 ,還是應該加快《民促法》修法進程並盡快轉向相關配套政策的討論 。”

    選擇非營利就是捐贈了資產?

二審稿的分類標準出來後 ,很多人擔心民辦學校選擇非營利性學校後 ,舉辦者投入的原始資產拿不回 ,等同於白白捐贈了資產 。

二審稿引入了補償機製以解決這一問題 ,修正案實施前設立的民辦學校在選擇時可以申請獲得合理補償 。

最終公布的《民促法》修正案草案二審稿沒有采用三分法 ,而是營利性與非營利性的分類標準 。

按照現在的分類標準 ,選擇為非營利性的民辦學校舉辦者不能再像之前獲取“合理回報”了 ,學校的辦學結餘將全部用於辦學 。營利性學校則依照公司法分配結餘 。

此外 ,二審稿還明確了學校終止後的產權處置問題 。非營利性民辦學校在清償債務後 ,剩餘財產繼續用於教育事業 。即出資人不能再拿回原始資產 。營利性民辦學校的剩餘財產 ,則依照公司法的有關規定分配 。

選擇非營利性民辦學校 ,既不能在運營期間獲取回報 ,停止辦學時又拿不回原始出資資產 。這讓民辦學校的舉辦者惶恐自己投入辦學的資產是不是就等於了捐資 。民辦教育界也在擔憂 。

2009年 ,在教育部組織的國家中長期規劃綱要改稿會上 ,吳華稱 ,他當時極力反對貿然實施對民辦學校進行營利性與非營利性分類管理 。這也是中國民辦教育協會當時的立場 。因為擔心在法製準備不充分的前提下 ,這樣的分類會打擊民辦學校舉辦者的積極性 ,有可能引發大量舉辦者退出辦學。但教育法修法完成後 ,吳華認為 ,加快《民促法》修法進程 ,重建民辦教育界對未來發展新的政策預期已是當務之急 ,不應延誤乃至錯失民辦教育發展新的戰略機遇 。

《民促法》修正案一審稿後 ,吳華向全國人大法律委員會副主任委員民促法調研組組長李連寧多次建議 ,對修法前設立的民辦學校舉辦者給予補償機製 ,以保證民辦學校在兩種分類體係之間實現平穩過渡 。

二審稿中 ,補償機製的建議被采納。補償建議稱 ,在修正案施行前設立的民辦學校 ,三年內根據修正案選擇學校性質時 ,經出資人申請 ,可以從學校財務清算後的結餘或者剩餘財產中對出資人給予一次性合理補償 。

“按照法律不溯及既往的原則 ,對於不同年份設立的民辦學校舉辦者給予補償既是必要 ,也是必須的 ,否則會天下大亂 ,給民辦教育造成重創 。”吳華說 ,隻有通過補償 ,才能順利解決兩種分類體係之間的平穩過渡 。

對於民辦教育界流傳的選擇非營利性學校就等於把出資人的原始資產捐出去的說法 ,吳華稱這是搞混了修正案實施前和實施後設立的民辦學校的區別 。“說現在的分類方法是對現存民辦學校剝奪財產權 ,是不負責任的 ,也是沒有理解二審稿中的補償方案 。”

吳華介紹 ,補償機製的核心是對於在修正案實施前設立的民辦學校 ,無論選擇營利性還是非營利性學校 ,出資人都可以獲得資產補償 。在修正案實施後設立的民辦學校 ,如果選擇登記為非營利性學校 ,就按照現有的規定 ,不取得辦學收益 ,剩餘資產繼續用於教育事業 。“這時候的選擇就是大家心甘情願的事情了 。”

值得注意的是 ,二審稿裏 ,補償機製暫時還隻是一個大致的框架 ,缺乏補償細則 。吳華此前談及補償方案的文章裏稱 ,學界很少有關於補償方案的討論 ,人們常常混淆了補償權利界定與實施補償支付之間的差別 。他當時表示 ,二審稿裏的“一次性補償”隻是補償實現的一種方式 ,在法理上並不排斥補償實現的其他方式 。

吳華在浙江省的調查中了解到 ,超過半數的舉辦者更希望分期實現補償 ,而不是在終止辦學時進行一次性補償 。他建議 ,學界和政府決策部門就具體的補償方案開展對策研究與實踐探索 。

“補償方案裏三年的過渡期還是太短了 ,時間可能會進一步放寬 。”

 

誰能選擇營利性學校 ?

有觀點認為 ,義務教育階段的民辦學校不應該選擇營利性學校 。

反對者認為隻要學校遵守義務教育法 ,完全可以放開 。

還讓民辦學校舉辦者疑慮的是 ,營利性民辦學校對哪些層次的民辦學校開放 ,有沒有準入規製 。

吳華稱 ,準入規則的問題僅在教育部相關官員中有討論 ,社會討論幾乎沒有 。“大家還沒有習慣建立通暢的公共政策議題的討論 。”

就產業政策而言 ,吳華認為 ,準入規製是對市場結構 、市場行為和市場績效影響最大的政府規製行為 ,在一定程度上類似於設立行政許可,是體現公共治理最重要的政策議題 。“如果你還沒讓人家進來 ,那後麵討論怎麽規範還有什麽意義呢 ?”

已經流出的準入方案有 ,嚴格限製義務教育階段的民辦學校選擇營利性 ,對高等教育是否放開也存在分歧 。有人擔心高等教育的學位都是國家頒發 ,如果可以營利 ,是不是意味著可以花錢買學位呢 ?

不管傳言怎樣 ,吳華都認為 ,如果《民促法》不作出相應限製 ,教育部的相關文件是不能限製的 。

就營利性民辦學校的準入規製是否應該有層次或類型限製的問題 ,吳華的觀點是完全放開 。他解釋 ,義務教育階段問題的關鍵是學生接受義務教育的權利能否得到保障 ,這些在義務教育法中都有明確規定。隻要民辦學校履行法律規定 ,至於學校是營利性還是非營利性並沒有關係 。高等教育階段營利性民辦學校準入限製的分析邏輯同樣如此 。但涉及更為複雜的相關政策調整 。

二審稿對準入規製尚沒有提及 。即便全麵放開 ,民辦學校舉辦者在是否選擇營利性學校時仍將陷入糾結 。

    選擇了營利性學校還要不要享受優惠 ?

反對者認為 ,舉辦者選擇營利性民辦學校就相當於企業了 ,再給財政資助或者稅收減免都是政府給舉辦者送錢 。

支持者稱 ,實際情況是如果沒有任何稅收優惠政策 ,民辦學校辦學成本將上升30%以上或利潤下降50% ,一批選擇了營利性的民辦學校將麵臨關門 。

從公布的二審稿來看 ,非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優惠 ,新建 、擴建非營利民辦學校,政府按公益事業用地及建設規定以土地劃撥等方式給予優惠 。但對於營利性民辦學校是否應該在稅收及土地上有優惠 ,二審稿沒有涉及 。

對此 ,政學兩界存在嚴重分歧 。吳華稱 ,反對者認為 ,舉辦者選擇營利性民辦學校相當於辦企業 ,無論是財政資助還是稅收減免都是政府給舉辦者送錢 ,不符合公共財政的使用原則 。但實際情況卻是 ,如果沒有任何稅收優惠政策 ,學校的辦學成本與目前相比將會大幅上升30%以上或利潤下降50% 。這將大大抑製民間資本投資教育特別是學曆教育的熱情 。

此前曾有消息流出 ,《民促法》修正案三審或將於8月進行 。吳華認為即便在三審中 ,關於營利性民辦學校的優惠政策也不太可能作出非常明確的規定 。“每部法律都有自己的界限 ,這次修法的主要目標是完成分類管理 ,重要的問題在二審中都已經涉及 。”吳華稱 ,三審中,最大的變化可能是增加準入規製的議題 。

營利性學校的教師身份怎麽轉 ?

有觀點擔心教師轉為公司職員後 ,會加劇“公辦 、民辦教師有別”的歧視性成見 。

有觀點認為完成修法後 ,教師身份轉變帶來的矛盾將可以由國務院及其他有關部門製定相關規範性文件來解決。

選擇為營利性的民辦學校不僅擔心還能不能享受到優惠政策 ,學校教師的身份怎麽轉也是一大隱憂 。二審稿中對此也沒有提及 。

按照二審稿 ,選擇為營利性的民辦學校在經營與資產處理上完全按照《公司法》 ,相應地 ,教師變成了公司職員 。廣東教育學院民辦教育研究中心主任張鐵明曾在接受媒體采訪時也表達過困惑 ,如果營利性學校的教師按照公司職員管理 ,那麽則有可能導致他們脫離教師法的管理 。這可能加劇現實中存在的“公辦 、民辦教師有別”的歧視性成見 。教師為追求待遇和職業發展 ,可能會從營利性學校流轉到非營利性學校 ,從非營利性學校流轉到公辦學校 。

不過 ,就待遇而言 ,也有人認為 ,產權明確後 ,營利性學校可以通過股權激勵的方式 ,改變教師的報酬結構 ,提高待遇 。

“轉為公司職員後 ,教師的職業歸屬感肯定會受影響 。”吳華認為 ,這對學曆教育的學校教師心理可能會有一定的影響 。但他也覺得隨著國家養老保障的並軌 ,一些待遇的擔憂將會被消解 。

吳華稱 ,二審稿未涉及教師方麵的內容主要是因為 ,這次修法的主要目標是完成分類管理 ,教師因素不是影響分類管理主要的製約因素 。“這些(教師身份與待遇)矛盾都是需要修法完成以後再來解決 ,由國務院的行政法規 、部門規章 ,教育部和其他部門製定相關規範性文件來解決 。”